浅谈公共支出与经济型贫困之间的关系

摘要：本文通过计量经济模型实证分析了2002-2008年农民与政府之间不同投资对经济增长和贫困率的变化，模拟了不同政府公共支出的贡献率，希望对下一步政府公共支出结构和方向的调整有所帮助。

一、 导言

贫困地区由于自然、历史和地理条件的限制，很难依靠自身的发展摆脱贫困，政府的干预是不可或缺的。中国政府早在1986年就开始了大规模的以发展为导向的扶贫之旅，并划定了专门针对扶贫的国家贫困县。在贫困地区，除了一般的政府公共支出公共支出外，还有专门的扶贫公共支出，可以说政府的公共支出对贫困地区的经济发展起到了重大作用，减缓了我国农村扶贫工作取得的成绩。但21世纪，人口处于贫困状态，政府的公共支出不断减少，人均公共支出不断增加，贫困状况不断加剧，出现了贫困成本较高、扶贫投资边际效率递减、扶贫效果增加不显著、扶贫难度较大等问题。如何改善政府公共支出的方向和结构，提高政府的边际投资率，更好地发挥政府公共支出对促进经济增长和减贫的作用，成为当前迫切需要解决的问题。

很少有研究从政府角度对中国政府在经济增长和贫困方面的公共支出进行公共投资。Huang、Rosegrant和Rozelle（1997）关于中国对作物生长贡献的公共投资（主要是研发投资）研究。Fan et al.（2000）[1]和Lin Bo（2005）[2]通过联系方程分析得出中国政府的公共投资（研发、教育、道路、电力等）对经济发展的回报率和减贫效果是公认的公共投资，教育对穷人的帮助最大，其次是农业研发投资，分析，east，西部三个不同地区的公共投资在各自的影响上存在差异。刘志贫（2007）[3]对中国政府的命运是有利于穷人的公共支出进行实证研究，得出的结论是：政府对穷人的科学、教育和社会救助一直是倾斜的，但相对缺乏社会保障，穷人得到的农业服务更快捷，但公共服务的长期性让富人得到的补贴更少，向穷人提供特别服务和支助。

扶贫资金作为政府对贫困地区的专项公共支出，传统上由三部分组成。财政援助资金主要由扶贫开发办公室负责专项财政安排，是支持贫困地区经济发展的预算资金；国家补贴贷款负责向农业银行发放贷款，支持贫困地区经济发展；FFW发改委指定的中央政府为农民提供一种方式，鼓励他们参与当地基础设施建设，以改善贫困地区的基础设施，帮助农民增加收入。

退耕还林补贴作为目前实施的惠农重大项目，中国的贫困监测报告也充当了首都贫困统计的一部分。我国于1999年启动了退耕还林试点工程，农民直接支付粮食和生活补贴。2007年为了巩固已经取得的粮食成果，解决种粮农民的长期生计问题，设立专项资金，巩固退耕成果。退耕还林工程中央专项补贴惠及数亿农民，不仅改善了生态环境，成为贫困户的重要收入来源，也可以改变贫困地区的发展模式。

本研究由扶贫资金投入的四个组成部分：财政扶贫开发资金、以工换粮、补贴贷款、森林补贴。目前对扶贫资金投入的行为和效果进行了大量研究，朱倩玉（2003）对我国扶贫资金的绩效进行了分析，王三桂等（2004），刘冬梅（2001）等对扶贫资金投入的效果进行了实证研究。

本文通过计量经济模型实证分析了2002-2008年农民与政府之间不同投资对经济增长和贫困率的变化，模拟了不同政府公共支出的贡献率，希望对下一步政府公共支出结构和方向的调整有所帮助。

第二，模型集

（A） 政府用于经济增长的公共支出

我们以经济增长为重点，以贫困县农民人均纯收入为代表，模型以生产函数的形式采用分段双对数线性回归模型OLS支出类别对经济增长的贡献。对数能更好地反映变量之间的百分比变化关系，但存在一些多变量之间容易交叉的线性问题，对数可以降低序列相关的可能性。

理论模型：农村人均纯收入=F（贫困农民人均政府支出、一般政府人均农民公共支出、农民人均提高的生产成本、农民自身的生产条件、所在村的基础设施等条件）

政府扶贫支出是贫困地区重要的公共支出，为了更好地分析扶贫支出的绩效，根据投入将其分为农业投入、其他产业投资、基础设施投资、科教投资等五大类；将财政贫困类型分为发展基金、劳动救济基金、补助贷款和补助粮四类。

型号1：

+Β4ln（jsds）+β5ln（xzqy）+β6ln（xjssf）+ε其中，农民人均纯收入、fpzj扶贫增长人均资金、ygdz人均劳动救济资金、txdk补贴贷款人均、tghl作为人均造林补助金、CZNZC人均农业财政支出、czkjzc人均技术支出、czjyzc人均教育支出、，nmzc提高农民人均支出，nyfpzj提高农业人均贫困支出，qthyfpzj提高其他行业人均贫困支出，jcssfpzj提高基础设施人均贫困支出，kjwwfpzj提高科教扶贫人均支出，qtfpzj提高其他贫困人均支出，NYZC提高农民人均农业支出，nygyzc提高了农民的人均工业支出，nmdscyzc提高了农民的人均第三产业支出，gdmj提高了农民的人均耕地面积，hjrk提高了农民家庭人口，HJDL提高了农民家庭劳动力，wcwg提高了农民和移民劳动力的比例，zxpx接受了劳动力比例方面的技能培训，td为村通电比例，tdh为村通电话比例，tl为村通路径比例，jsds村能接收电视节目比例，xzqy村乡镇企业数量，xjssf为新技术示范村比例。

（二）政府在扶贫方面的公共支出

我们重点研究了贫困县贫困率的变化，贫困县贫困率由一个线性回归模型OLS代表，支出类别对贫困率的贡献。

理论模型：贫困率=F（贫困政府支出、政府一般公共支出、非政府贫困支出、农民提高的生产成本、农民自身的生产条件、贫困地区的自然和基础设施条件）

型号2：

其中H为贫困率，fpzj为贫困发展基金，ygdz为工作粮食，txdk为补贴贷款，tghl为退耕还林补贴，CZNZC为农业财政支出，czkjzc为财政技术支出，czjyzc为教育财政支出，nyfpzj为农业贫困支出，qthyfpzj为其他行业贫困支出，jcssfpzj用于基础设施扶贫支出，kjwwfpzj用于科学、教育和扶贫支出，qtfpzj用于其他扶贫支出，fzfpzj用于非政府扶贫支出，nmzc用于农民集资支出，NYZC用于农民集资农业支出，nygyzc用于农民集资工业支出，nmdscyzc用于农民集资第三产业支出，gdmj代表农民人均耕地面积，hjrk代表农民家庭人口，HJDL代表农民家庭劳动力，wcwg代表农民占外来劳动力比例，zxpx代表劳动力比例接受过技能培训，cjfp代表贫困农民比例，td代表农村通电比例，tdh代表农村电话比例，tl是村庄路径的比例，jsds顺序是村庄接收电视节目的比例，xzqy村庄乡镇企业的数量，xjssf as是新技术示范村的比例。

第三，实证结果

数据来源于中国统计出版社历年《中国农村贫困监测报告》，选取章节序列和混合数据，通过Eview5.0统计软件进行回归分析。由于我国贫困监测报告是在2000年推出后，2002年的大量数据才经过统计规范，所以我们选取的数据是2002-2008年重点县的贫困相关数据。由于样本量小，拟合结果可能与实际存在一定偏差，但我希望实证结果也能部分反映21世纪政府公共支出对贫困地区经济发展和扶贫的一些新情况。这里我们用重点县的经济增长分析来反映贫困地区农村居民人均纯收入的贫困率，用贫困地区的贫困率和低收入人口的总和来反映贫困地区的人口比例。因为公共支出的投入不一定会产生立竿见影的效果，所以当一年滞后变量看其效果时，我们也没有显著的效果，例如ln（ygdz）（-1）表示一年滞后FFW（见表1）。

模型1调整后R2值大于模型拟合描述的良好结果。解释变量的系数是促进农民人均纯收入增长的指示性指标，是我们想要看到的结果。从政府支出分类看，扶贫开发资金促进农民人均收入增长99%的置信水平为每增加1%，扶贫开发资金可显著增加农民人均收入0.9289%。而FFW和补贴贷款经过一年的滞后，在统计上是显著的，对农民的人均收入却没有起到促进改善的作用，这可能是因为FFW近年来的投资数量不断减少，而以救济工作为代表的工作并没有必要为农民提供其公共基础设施的需求。蔡芳等（2001）[4]认为，FFW项目的“救济”正变得越来越弱，当地人口的需求减少到一般基础设施，因此重点县对贫困农民的人均收入却适得其反。补贴贷款也可能因为针对性差，没有真正惠及贫困农民，所以对农民人均收入的增加也起到了消极作用。由于退耕还林专项补贴直接支付给农民，因此促进农民人均纯收入增长呈显著正相关。表1

资料来源：作者已计算整理得来。

从扶贫支出来看，农业投资与二、三产业扶贫支出与农民人均纯收入增长呈显著正相关，农业投资最佳，增加1%的农业扶贫投资可以带来农民人均纯收入增加1.3017%，基础设施投资滞后一年后，农民的收入仍然不显著，这可能是由于基础设施差仍然不能满足农民的实际需要。在90%置信水平的技术文化投资中，健康贫困者支出明显滞后，一年后农民人均收入大幅增长。

政府一般公共支出，无论是农业支出还是教育和技术支出，都有助于增加农民的人均收入，并且正相关。其中，政府在教育方面的支出增加农民收入最为显著，其次是农业和科技支出。

农民生产支出与农民人均收入呈显著正相关。从农民自身的生产条件看，人均耕地收入越能增加，人口收入就会减少，但在统计检验中都不是很显著。平均劳动力的增加可以显著提高农民的收入。增加农民工比例可以增加农民收入，未通过统计检验，且接受过专业培训的劳动力比例在95%的置信水平上增加可以显著提高农民收入。这表明，单靠农村劳务输出并不能提高农民收入，必须加强对农民的专业技术培训，使他们受益。

从村里农民的生活条件来看，基础设施可以提高农民的收入，但在统计上并不显著。这可能是因为近年来，农村基础设施如电力、接入、电话、电视等在全村占有很高的比例（基本在90%左右），农村基础设施建设取得了很大的成效，所以现在农民增收的发展并不是那么显著。在95%置信水平上，村上乡镇企业的数量对提高农民收入意义重大，因为村上乡镇企业扩大了收入来源，带动了农民的非农收入。该村是农业和畜牧业，如新

技术示范村，则村民收入会有所增加，但在统计上不显著（表2）。

模型2内部调整后的R2值均大于模型拟合描述的好结果，系数是负描述，解释变量对贫困率下降的贡献是我们想要看到的。

从政府减贫支出的分类来看，扶贫开发资金在95%的置信水平上促进贫困率下降与显著负相关，每增加1%的投资就能促进扶贫增长，贫困率下降0.5798%，效果十分明显。FFW和补贴贷款预计不会在促进贫困率下降方面发挥作用。FFW滞后一年后，促进贫困率有所下降，但统计检验仍不显著。99年后的补贴贷款。贫困率的置信水平显著正相关，表明补贴贷款增加，但促进贫困率上升。这可能是因为银行的避险性质对贫困农民的形成产生挤出效应，使资金在减贫中发挥应有的作用，因为有针对性的偏离造成了更大的不公正，他们成为了贫困加剧的帮凶。重新造林促进贫困率的特别补贴有所下降，但在统计上并不显著。

政府支出从扶贫投资增加的角度来看，扶贫投资的各个领域都有助于贫困率的下降。其中，投资于科学、教育和减贫的支出落后于贫困率下降最显著的一年，其次是政府在农业和其他部门的减贫支出。贫困基础设施支出滞后促进贫困率一年后虽然有所下降，但统计检验不具有统计学意义。

非政府扶贫支出，大幅降低贫困率。民间扶贫资金主要包括利用外资和其他扶贫资金。

一般政府的非贫困公共支出有助于减贫。其中，政府教育支出滞后一年后贫困率下降最为显著，其次是技术支出滞后一年后贫困率也呈显著负相关，然后政府农业支出显著促进贫困率下降。

农民生产成本的提高也大大促进了贫困率的下降。从农民自身的生产条件来看，耕地的增加可以促进贫困率下降，但统计检验不显著，平均人口的增加显著促进贫困率上升，平均劳动力的增加显著降低贫困率。农民工比例的增加对贫困率的下降有促进作用，但在统计上并不显著，可能是因为贫困的农民工比例高于贫困的农民工，而贫困的农民工没有优势。接受过专业培训的劳动力中贫困人口的比例下降适得其反但不显著，可能与贫困人口参加专业培训的比例不高有关（2007年全国农民参加专业培训的比例为23.4%，而贫困县仅为10%，因此贫困率没有显著变化）。令人惊讶的是，农民参与扶贫项目的比例下降，对贫困率也产生了反作用，但并没有通过统计检验。这可能是因为近年来参与扶贫项目的农民比例不断下降，因此真正能够从贫困中受益的是没有参与扶贫项目的农民。

从农村农民的生活条件来看，改善农村基础设施促进贫困率有所下降，但在统计上并不显著，可能是因为农村基础设施得到了很大的改善和发展，对贫困的影响相对较小。村级乡镇企业数量在90%的置信水平上可以显著降低贫困发生率。新型农业技术示范村可以降低贫困率的比例，但在统计上不显著。

第四，结论和政策建议

（A） 加大贫困地区公共支出力度

从模式1和模式2可以看出：无论是经济增长还是减贫，政府都应该继续加大贫困地区的公共支出力度，只有政府强有力的干预和引导各方共同促进投资，才能更好更快地帮助贫困地区。政府公共投资是保障农民获得基本公共服务、提高贫困农民发展能力和机会的前提。

（二）改变政府对公共支出的投资

政府的公共支出，无论是一般性的还是特殊的减贫支出，都不能指望投资于教育，应该继续增加对农业的投入。从前面的模型中我们发现，公共教育支出对经济增长和减贫的贡献最为显著，教育真正是改善农民的最有效途径，人力资本是经济增长和减贫的核心动力。特别强调政府要加大对教育的公共投资，不仅要继续加大普及义务教育的力度，减轻孩子上学的负担，为农民减少代际贫困的可能性，还要为农民特别是贫困农民提供更多的专业技能培训，为农村剩余劳动力的有效转移提供可能。除了教育支出外，为了促进经济增长和减少贫困，政府应继续增加对农业的公共投资。农业毕竟是贫困地区的生存之本，农业仍然是许多贫困农民的主要收入方式。农业自然脆弱性要求政府积极参与农业补贴，提高农产品收购价格等非常重要。

（三）根据公共支出结构及时调整表现不佳

分类的政府扶贫专项支出必须构成更多的发展基金，用于投资扶贫。从实证模型的结果来看，只有用于经济增长和减贫的扶贫发展基金显著有效，用于增加农民收入或减贫的家庭福利和补贴贷款均无效。但现在我国的财政贴息或支出大部分是穷人，2002年占全部扶贫资金的49%，递减到2007年也占29%。FFW所占比例最小，保持在20%左右，到2007年降至15%左右。扶贫开发资金每年都在增加，占22%，从2002年到2007年，扶贫开发资金增加占31%左右。粮食补贴从2002年的11%左右增加到2007年。26%. 根据不良表现分析，未来将继续加大对扶贫发展基金的金融投资，以增加其份额。补贴贷款表现不佳是最糟糕支出的亮点，银行风险厌恶的特点使得大部分补贴贷款没有支付给农民，投资更多的工业企业，挤出效应对农民的经济增长和减贫都起到了不利影响。一定要为当前的贷款补贴改革加大小额信贷的发放力度，让农民真正成为金融贴息的受益者。FFW还必须改革发展，到目前为止没有特殊要求，对弱势群体安排的项目目标变得更加普遍，公共工程异化，因此扶贫效果并不显著，不能真正满足农民的需求，自然也不能增加农民收入，促进经济发展。退耕还林补助金作为一种非传统的扶贫资金，虽然不能直接用于扶贫，但由于效益大，不仅可以改善生态环境，更重要的是改变了许多贫困地区的发展模式，促进贫困地区农民增收。因此，应继续注重退耕还林补贴，优化利用，发挥更大作用。

（四）发挥政府公共支出的引导作用，促进社会各界的广泛参与，如政府可以加大农业补贴的购买力度，鼓励和引导农民增加生产投入，调动农民提高收入的积极性。同时，我们必须认识到农民的弱势，还要对政府的反贫困工作给予更积极的参与和支持。今后要继续用好民间扶贫支出，希望非政府组织和国际机构在中国更好地发挥扶贫作用，创造条件。政府不得不向乡镇企业的发展提供更多的税收、财政支持，因为乡镇企业的发展对于增加农村非农就业机会，促进其增收和扶贫具有重要意义。

总之，在政府主导的扶贫开发大旗下，贫困地区发生了巨大的变化，为了进一步提高该地区贫困人口的生活质量，减少贫困，政府还必须继续加大公共支出投入，并通过政府的公共支出导向，及时调整结构，引导和鼓励更多社会力量参与，实现脱贫。